硅谷网（蔡小飞）3月7日讯 国家级新区是带动区域经济发展的重要引擎，继1992年上海浦东新区成立之后，国务院又批复设立了天津滨海新区、重庆两江新区、浙江舟山群岛新区、甘肃兰州新区、广州南沙新区、陕西西咸新区、贵州贵安新区等国家级新区。如何让众多的新区后续有力，跨越发展?
“目前，各国家级新区发展迅速，成绩斐然，成为推动区域经济社会发展的新引擎、新龙头。”3月7日，全国人大代表，两江新区党工委副书记、管委会副主任汤宗伟表示，“但随着改革开放面临的新情况新问题的增多，随着国家级新区自身不断的增多，急需国家适时制定支持国家级新区发展的纲领性文件，建立部际协调机制，强化对国家级新区发展的后续支持，进一步助推国家级新区发展。”
制定支持国家级新区发展的纲领性文件
汤宗伟表示，目前，我国改革已进入“深水区”，但由于没有国家法律或行政法规赋予的创新权限和特别规定，各国家级新区在实践中均受到了法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方规章、地方规范性文件等多重限制，改革创新、先行先试受到相当制约，国家级新区获得的授权与其承担的先行先试使命不相统一。另外，目前，国家级新区拥有的资源能力与其区域经济引擎地位不尽匹配，国家级新区管理机构的法律地位与其承担的管理职能也不尽符合。
汤宗伟表示，建议由国家发展改革委牵头，会同相关国家部委起草指导管理国家级新区的纲领性文件，报国务院审议后以国务院令的形式印发。
其主要内容包括，总体规划方面，对国家级新区的概念内涵、区域布局、功能定位、发展目标进行明确规定。
管理体制方面，鼓励国家级新区根据自身特点，在不同发展阶段采取不同的治理模式(如传统的开发区管委会制、深圳前海的法定机构制、浦东新区的行政区制等)，并对这些不同时期管理机构的法律地位、执法依据、与相关行政区的关系等进行明确规定。
协调机制方面，对国家级新区的归口管理部委、部际协调机制等管理协调机制进行明确规定。
政策体系方面，对国家级新区先行先试赋予更多的试验权和更大的创新空间，对国家级新区的土地供应(如用地计划指标单列)、项目布局、城市规划、产业发展、税收优惠、人才引进等国家支持进行明确规定。
建立部际协调机制
汤宗伟回顾到，上世纪八十年代，国务院专门成立特区办，负责管理和指导经济特区建设，调查研究经济特区的有关方针、政策及其实施情况，会同有关部门研究制订经济特区的发展方针、政策、措施和中长期发展规划，协调有关方面的工作关系等。在国务院特区办的牵头下，国家部委给予了经济特区全方位的支持，促进了深圳等经济特区经济的腾飞。
他说：“国家级新区肩负着与经济特区同样的重任，但并未明确一个归口管理机构。除极少数国家级新区和国家部委建立了部际联席会议制度外，多数国家级新区缺乏与国家部委对接交流的平台，难以得到国家部委充分及时的帮助指导。”
汤宗伟建议，由国家发展改革委牵头建立国家级新区部际协调工作联席会，成员单位包括国家发展改革委、工业和信息化部、财政部、商务部、国土资源部、海关总署、进出口检验检疫局等国家部委，各国家级新区所在省、直辖市政府，及各国家级新区。联席会议办公室设在国家发展改革委，负责联席会议的日常工作。联席会议以会议纪要形式明确会议议定事项。
其主要工作内容包括，按照党中央和国务院的决策部署，统筹协调国家级新区建设工作，研究和协调国家级新区开发开放过程中遇到的重大共性问题。
协调解决国家级新区建设中在政策落实、重大项目、对外开放、体制机制创新等方面需要中央政府予以支持的事项。
调查研究国家关于国家级新区的有关方针、政策及实施情况，会同有关部门研究制订国家级新区的相关政策文件。
加强有关地方和部门在国家级新区建设中的信息沟通和相互协作。
汤宗伟说，目前各新区尤其浦东和滨海新区经20多年的探索发展，已经分别占据上海和天津经济总量的1/3到1/2。在国家级新区引擎作用的示范下，目前包括成都天府新区、郑州郑东新区、沈阳沈北新区、大连金州新区、湖北武汉新区、湖南长株潭新区等诸多地区新区都在争取成为国家级新区。各地方新区都希望借升级的东风发展地方经济。可以预见，未来我国国家级新区的阵营将进一步扩大。
他说，在各个国家级新区如雨后春笋般争先发展的今天，国家出台国家级新区后续支持相关机制，将更好地“点燃”各区域经济发展引擎，助推中国梦的早日实现。
参阅材料一
关于建立国家级新区后续支持机制的建议
一、国家级新区发展的现状
继1992年上海浦东新区成立之后，国务院又批复设立了天津滨海新区、重庆两江新区、浙江舟山群岛新区、甘肃兰州新区、广州南沙新区、陕西西咸新区、贵州贵安新区等国家级新区。各国家级新区都有着明确的战略定位，肩负着改革创新、先行先试的历史使命，如上海浦东新区要打造国际经济、金融、贸易、航运中心，天津滨海新区是北方对外开放的门户，重庆两江新区是内陆地区对外开放的重要门户，浙江舟山群岛新区是我国陆海统筹发展先行区，甘肃兰州新区是西北地区重要的经济增长极，陕西西咸新区是我国向西开放的重要枢纽，贵州贵安新区是生态文明示范区。各国家级新区自成立以后，迅速成为全国发展速度最快的地区，成为当地经济发展的引擎，直接带动了地方经济的发展。尤其浦东和滨海新区经20多年的探索发展，已经分别占据上海和天津经济总量的1/3到1/2。正是在国家级新区引擎作用的示范下，目前包括成都天府新区、郑州郑东新区、沈阳沈北新区、大连金州新区、湖北武汉新区、湖南长株潭新区等诸多地区新区都在争取成为国家级新区。各地方新区都希望借升级的东风发展地方经济。可以预见，未来我国国家级新区的阵营将进一步扩大。
二、国家级新区存在的问题
(一)国家级新区获得的授权与其承担的先行先试使命不相统一
改革是我国当前的最大红利，改革创新、先行先试是国家赋予国家级新区的历史使命。我国改革已进入攻坚期，经济发展中牵涉的利益和矛盾日益复杂艰深，许多问题牵涉到多个层面、多个领域，甚至牵涉到制度、法律和顶层设计，如统筹城乡综合用地制度改革就牵涉到城乡建设、户籍管理、国土利用、劳动就业、社保、教育、医疗等多个领域的现有法律及政策障碍，改革一旦向某个方向推进一步，就意味着对现有法律法规规定的超越。但由于没有国家法律或行政法规赋予的创新权限和特别规定，各国家级新区在实践中均受到了法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方规章、地方规范性文件等多重限制，改革创新、先行先试“举步维艰”。
(二)国家级新区拥有的资源能力与其区域经济引擎地位不相匹配
尽管各个国家级新区在其所在区域中都担当了经济发展的“领头羊”，但大多数新区的现有资源大多来自于所在省、直辖市，国家直接提供的资源较为有限。当前，国家级新区不仅要面对全球化的严峻挑战，也面临国内及周边区域的竞争，若仅靠自身和所在省、直辖市的力量，难以长期担当区域经济引擎的艰巨任务。天津滨海新区之所以成为继深圳经济特区、上海浦东新区之后又一带动区域发展的新增长极，其离不开国家战略的鼎力支持，如空客A320大飞机项目、中俄1300万吨炼油、国家原油储备库等国家重点项目的布局。而大多数国家级新区并未在土地资源利用、重大产业项目布局等关键领域上得到国家的支持，在政策扶持上，除上海浦东新区和天津滨海新区在成立之初得到了国务院的专门政策支持外(如《国务院关于推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》，国发〔2006〕20号)，国家对其他国家级新区均未出台政策支持性文件。目前，后发的国家级新区面临着比浦东、滨海开发之初更大的竞争压力，亟待国家在资源配置给予支持。
(三)国家级新区管理机构的法律地位与其承担的管理职能不相符合
在现有国家级新区中，上海浦东新区、天津滨海新区、浙江舟山群岛新区已是行政区，其他多数国家级新区既不是行政区，也不是单纯的经济组织，但却承担了类似行政区的多项行政管理职能，治理难度较大。我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》并无新区(开发区)管委会的相关规定，国家级新区管委会不属于我国的行政机关序列，不是法定的行政主体，其作为省、直辖市政府的派出机构，必须得到法律、法规的授权才具有行政主体资格，才能以自己的名义独立行使相应行政行为。如《行政许可法》规定：“行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施;法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可”。若无法律、法规的授权，则各国家级新区管委会缺少执法依据，如行使行政许可、行政处罚等行政行为，将承担行政主体不合格引发的法律风险，阻碍了行政管理职能的有效履行。
(四)国家级新区发展中需要的统筹支持与国家层面的指导帮助不相适应
上世纪八十年代，国务院专门成立特区办，负责管理和指导经济特区建设，调查研究经济特区的有关方针、政策及其实施情况，会同有关部门研究制订经济特区的发展方针、政策、措施和中长期发展规划，协调有关方面的工作关系，帮助解决有关问题。在国务院特区办的牵头下，国家部委给予了经济特区全方位的支持，促进了深圳等经济特区经济的腾飞。国家级新区肩负着与经济特区同样的重任，但并未明确一个归口管理机构。除极少数国家级新区和国家部委建立了部际联席会议制度外，多数国家级新区缺乏与国家部委对接交流的平台，难以得到国家部委充分及时的帮助指导。
(五)国家级新区应有的地位影响力与国内外公众认知度不相对称
在国务院批准成立各国家级新区的批复和对少数新区进行专门政策支持的文件中，均未出现“国家级新区”的语词概念。“国家级新区”的概念表述最早出自媒体报道和学者研究，后被现有国家级新区用于官方宣传乃至于被广泛使用。因此，“国家级新区”并非法律法规和政策文件的正式概念，其内涵外延等均未有统一和权威的界定，各方均从不同角度进行解读，反而造成了概念模糊混淆。“国家级新区到底是什么”，普通公众乃至众多投资者对此大多不了解、不清楚，社会认同度较低，与国家级新区在我国区域经济发展中的实际地位影响不相匹配。
三、具体建议
(一)制定支持国家级新区发展的纲领性文件
建议由国家发展改革委牵头，会同相关国家部委起草指导管理国家级新区的纲领性文件，报国务院审议后以国务院令的形式印发，其主要内容为：
一是总体规划，对国家级新区的概念内涵、区域布局、功能定位、发展目标进行明确规定;
二是管理体制，鼓励国家级新区根据自身特点，在不同发展阶段采取不同的治理模式(如传统的开发区管委会制、深圳前海的法定机构制、浦东新区的行政区制等)，并对这些不同时期管理机构的法律地位、执法依据、与相关行政区的关系等进行明确规定;
三是协调机制，对国家级新区的归口管理部委、部际协调机制等管理协调机制进行明确规定;
四是政策体系，对国家级新区先行先试赋予更多的试验权和更大的创新空间，对国家级新区的土地供应(如用地计划指标单列)、项目布局、城市规划、产业发展、税收优惠、人才引进等国家支持进行明确规定。
(二)建立部际协调机制
建议由国家发展改革委牵头建立国家级新区部际协调工作联席会，成员单位包括国家发展改革委、工业和信息化部、财政部、商务部、国土资源部、海关总署、进出口检验检疫局等国家部委，各国家级新区所在省、直辖市政府，及各国家级新区。联席会议办公室设在国家发展改革委，负责联席会议的日常工作。联席会议以会议纪要形式明确会议议定事项，其主要工作内容包括：
一是按照党中央和国务院的决策部署，统筹协调国家级新区建设工作，研究和协调国家级新区开发开放过程中遇到的重大共性问题。
二是协调解决国家级新区建设中在政策落实、重大项目、对外开放、体制机制创新等方面需要中央政府予以支持的事项。
三是调查研究国家关于国家级新区的有关方针、政策及实施情况，会同有关部门研究制订国家级新区的相关政策文件。
四是加强有关地方和部门在国家级新区建设中的信息沟通和相互协作。
参阅材料二
关于与其他新区比较：当前国家级新区不少，两江新区如何看待这种竞争?与浦东、滨海相比，两江有哪些优势?两江新区和西咸新区、贵安新区、兰州新区等几个新区的关系比较?
(一)与国家级新区的比较
目前，国务院批复设立的国家级新区共8个，其中东部地区4个，西部地区4个。从时间进程来看，两江新区成立不到四年，国家陆续批复舟山、兰州、南沙、西咸、贵安等新区，而之前浦东、滨海新区设立的时间间隔是10年左右。综合来看，国家级新区发展的“磁场效应”、“政策含金量”、内在优势较改革开放前二十年明显弱化，两江新区处于“离标兵太远、隔追兵太近”的境地，面临更大挑战。
浦东、滨海作为国家级新区的先行者，国家支持力度大，开发建设时间长，改革发展成果显著。与浦东滨海相比，两江的优势在于：第一、国家开发开放重心由东向西、从沿海向内陆的转移;第二、作为后发者，有20多年来开发开放经验的借鉴，可以少走弯路，更加高效整合、利用资源。主要体现在以下方面：
一是国家战略支撑优势。改革开放进入第三个十年之际，国际国内经济形势发生变化，内陆开放被提到了前所未有的新高度，内陆地区成为我国新一轮改革开放的主战场。党的十八大提出，推进形成沿海内陆沿边互动的开放格局。十八届三中全会进一步明确要求，扩大内陆沿边开放。两江新区地处内陆，是国家“两带一路”(丝绸之路经济带、长江经济带及海上丝绸之路)战略的重要节点，是国家新一轮改革开放的新高地。
二是要素成本比较优势。两江新区形成了低物流、低税费、低要素(成本)、低物业(价格)、低融通(成本)的“五低成本”投资环境。有内陆地区唯一的保税港区，集水铁公空枢纽为一体，产业配套能力强大，可享受全国最优惠的叠加政策，金融机构云集，人居环境优美。
三是市场腹地空间优势。重庆位于我国内陆的几何中心，区位条件优越，经济腹地广阔，市场潜力巨大，增长势头强劲。仅成渝城市群就包括了11个城市、3868万人口、幅员18.3万平方公里，且与周边武汉经济圈、关中经济圈等经济联系紧密，商务人文交流广泛，形成辐射范围覆盖10多个省市自治区、4亿多人口的广袤腹地。
四是发展模式创新优势。“高举高打”、“一头在外、一头在内”、“整机+配套”、“龙头+集群”、“产城同步、城业共生”、“五园(研究园、制造园、物流园、家园、生态园)合一”等新的发展模式，对探索内陆开发开放新路子，加快产城发展发挥了重要作用。
(二)与西部几个新区的比较
西部地区面积约占全国的71%，人口约占全国的28%，但经济总量仅占全国的20%左右，大部分仍属经济落后、欠发达地区。为深入实施西部大开发战略，探索内陆开放新路子和欠发达地区后发赶超路子，国务院于2010年5月批复成立重庆两江新区，于2012年8月批复成立兰州新区，于2014年1月批复成立陕西西咸新区和贵州贵安新区，这充分体现了国家对西部地区发展的重视和支持。从四个国家级新区的关系上看，战略使命、功能定位及发展重点等各有不同，互补、合作大于竞争。
一是战略使命各有侧重。西部地区辐员广阔，发展基础、条件以及阶段各不相同，在不同地区、不同层面需要不同的经济高地来辐射带动。因此，国家依据四个新区的资源禀赋，赋予不同的战略使命。设立两江新区，主要是探索内陆开放新路子，深入推动西部大开发，加快重庆发展;设立兰州新区，主要是深入推进西部大开发战略的深入实施，促进向西开放，拓展兰州城市空间;设立西咸新区，主要是深入实施西部大开发战略，探索和实践以人为核心的中国特色新型城镇化道路，推进西安、咸阳一体化进程;设立贵安新区，主要是为深入实施西部大开发战略、探索欠发达地区后发赶超路子。
二是功能定位各有优势。两江新区建设成为统筹城乡综合配套改革试验的先行区、内陆地区重庆的先进制造业和现代服务业基地、长江上游地区的金融中心和创新中心、内陆地区对外开放的重要门户、科学发展的示范窗口;兰州新区建成西北地区重要的经济增长极、国家重要的产业基地、向西开放的重要战略平台、承接产业转移示范区;西咸新区建设成为我国向西开放的重要枢纽、西部大开发的新引擎和中国特色新型城镇化的范例。贵安新区建设成为经济繁荣、社会文明、环境优美的西部地区重要的经济增长极、内陆开放型经济新高地和生态文明示范区。
三是发展重点各有突出。两江新区突出发展以汽车、电子信息、高端装备、通用航空、生物医药为主的先进制造业，和以物流、金融、商贸、会展为主的现代服务业，依托内陆唯一的保税港区，创新内陆开放体制机制，促进资源要素流通;兰州新区突出发展现代农林业，以石油化工、装备制造、新材料、生物医药为主的制造业和以物流仓储为主的现代服务业;西咸新区突出发展着力发展高新技术产业，着力保护生态环境和历史文化，建设丝绸之路经济带的重要支点;贵安新区形成以航空航天为代表的特色装备制造业基地、重要的资源深加工基地、区域性商贸物流中心和科技创新中心。
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